Jorge Colina,
Economista de IDESA
¿CUÁL DEBE SER EL PLAN DE SALUD PÚBLICA DEL PROXIMO GOBIERNO?
Nuevo gobierno nacional y la pregunta obligada es cuál será su plan de salud pública. Analizando la organización del Estado argentino y los presupuestos de salud de los tres niveles de gobierno surge que, más que plan, hay que empezar a medir objetivamente los resultados sanitarios.
El sistema público de salud en Argentina
Toda vez que llega un cambio de gobierno en Argentina, lo primero que los actores del sector salud se preguntan es quién será el nuevo Ministro de Salud y cuál será su plan.
Sin embargo, cuando el lector esté leyendo este artículo seguramente ya sabrá quién es el Ministro de Salud, siendo probable que sea Secretario de Salud dentro del anunciado nuevo Ministerio de Capital Humano aglutinando las áreas de salud, educación, trabajo y desarrollo social. Pero el interrogante continuará siendo para el lector sobre qué plan tendrá el nuevo Ministro o Secretario de Salud para la Argentina.
Antes de tratar de indagar cuál será el plan, es recomendable dilucidar cuán importante es tener un plan de salud pública nacional en Argentina.
Aquí hay que remontarse a los años 1860 cuando se forma la República Argentina. El acuerdo entre las provincias y el nuevo Estado nacional se plasmó en lo que hoy es el artículo 121° de la Constitución Nacional que dice: “… Las provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno federal…”.
En la Constitución Nacional no existe la palabra “salud”. En cambio, en las 24 Constituciones Provinciales todas dice que la respectiva provincia se reserva para sí las competencias y funciones en salud pública. Por esta razón, la salud pública es una función provincial que es ejercida por las provincias con sus municipios.
Luego, más contemporáneamente, por ley del Congreso Nacional (donde las provincias están representadas en el Senado) se aprobaron leyes creando la ANMAT y el INCUCAI como organismos interprovinciales y las obras sociales, PAMI y la regulación de prepagas. Esto pasa a ser una competencia nacional y aquí sí tiene injerencia el Ministro o Secretario de Salud nacional. Aquí sí, hay que pedirle un plan.
Pero, en virtud del artículo 121° de la Constitución Nacional, a las funciones de salud pública, las provincias se las reservaron para sí. Las funciones provinciales en salud pública son básicamente dos:
- Las acciones de promoción y prevención
- La atención médica en centros de salud y hospitales públicos.
Esto tiene una importante connotación que se la puede observar en la estructura del gasto en salud pública. En Argentina el gasto público en salud es de 2,5% del PBI con la estructura que se observa en el Gráfico 1.
Gráfico 1. Estructura jurisdiccional del gasto público en salud en Argentina
% del PBI
Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Ecoonomía
Como se observa, el presupuesto del Ministerio de Salud de la Nación es una porción de la torta menor al lado de lo que en salud pública invierten los Ministerios de Salud provinciales y las Secretaría de Salud municipales. Esto es por la simple razón que el grueso de la inversión en salud pública (que es en prevención y atención médica en centros de salud y hospitales públicos) lo hacen las provincias y los municipios.
¿Qué hace entonces el Ministerio de Salud de la Nación en materia de salud pública?
La siguiente pregunta, entonces, es cómo asigna el Ministerio de Salud nacional su presupuesto de 0,3% del PBI. Esta información se presenta en el Gráfico 2.
Gráfico 2. Presupuesto del Ministerio de Salud de la Nación
En % del PBI // Ejecución presupuestaria 2022
Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Economía
Una porción menor es para gasto administrativo del Ministerio y otra porción es para los presupuesto de ANMAT, INCUCAI y los hospitales nacionales remanentes de la época en que la Ciudad Autónoma de Buenos Aires era la Capital Federal. Luego vienen las funciones en salud pública que estrictamente le corresponden hacer al Ministerio de Salud de la Nación y funciones que son provinciales pero donde el Ministerio de Salud de la Nación históricamente siempre quiso ayudar a las provincias y municipios.
Las funciones nacionales que estrictamente corresponden al Ministerio de Salud de la Nación están delineadas en 4 programas presupuestarios (“Planificación, Estudios e Investigaciones de la Política de Salud”; “Estadísticas, Estudios e Investigaciones en Salud”; “Prevención y Control de Enfermedades Endémicas”; “Cobertura de Emergencias Sanitarias”) que representan un 0,02% del PBI. Naturalmente es poca plata porque se trata de actividades de estudio, investigación y un remanente para casos de emergencia que se eventualmente se produzca en alguna provincia.
Las funciones provinciales donde el Ministerio de Salud de la Nación históricamente quiere ayudar a las provincias y municipios están identificadas en 18 programas presupuestarios que son:
Acciones de prevención de la salud (función provincial)
- Abordaje de Curso de Vida
- Abordaje Integral de Enfermedades No Transmisibles y sus Factores de Riesgo
- Acciones para la Identidad de Genero
- Desarrollo de Estrategias en Salud Comunitaria
- Desarrollo de la Salud Sexual y la Procreación Responsable
- Prevención y Control de Enfermedades Crónicas no Transmisibles
- Prevención y Control de Enfermedades Transmisibles e Inmunoprevenibles
- Prevención y Tratamiento de Patologías Especificas
- Respuesta al VIH, Infecciones de Transmisión Sexual, Hepatitis Virales, Tuberculosis y Lepra
Acciones de atención médica en hospitales públicos (función provincia)
- Acceso a Medicamentos, Insumos y Tecnología Medica
- Acciones Vinculadas a la Adquisición de Insumos Médicos
- Apoyo al Desarrollo de la Atención Medica
- Atención Sanitaria en el Territorio
- Desarrollo de Seguros Públicos de Salud
- Formación de Recursos Humanos Sanitarios y Asistenciales
- Fortalecimiento de la Capacidad del Sistema Público de Salud
- Funciones Esenciales de Salud Publica
Como se puede observar, estas intervenciones son acciones que apuntan a ayudar a las provincias en las funciones de prevención y gestión de los hospitales públicos. En el caso de las acciones de atención médica en hospitales públicos queda en evidencia que estas acciones están lejos de ser un cuerpo integrado, sino que son más bien acciones de ayuda en temas puntuales que hacen a la gestión de los hospitales públicos.
¿Cuánta incidencia pueden tener estas ayudas del Ministerio de Salud de la Nación?
La siguiente pregunta es cuánta incidencia pueden tener estos 18 programas presupuestarios en las acciones de prevención y la gestión de los centros de salud y hospitales provinciales y municipales. Una aproximación a la respuesta la da el Gráfico 3.
Gráfico 3. Estructura del gasto en prevención y atención médica del sistema público
Ejecución presupuestaria 2022
Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Economía
El gasto que el Ministerio de Salud de la Nación ejecuta en las provincias para ayudar en acciones de prevención y gestión de hospitales públicos representa apenas el 8% del total de gasto que los tres niveles de gobierno hacen (provincias, municipios y el Ministerio de Salud de la Nación) en prevención y atención médica estatal.
Definitivamente, esto no puede tener un incidencia decisiva.
Conclusión
Un plan de salud pública nacional tiene muy pocas chances de lograr su cometido (cualquiera sea él).
La razón es que las provincias son constitucionalmente autónomas y los municipios tiene la autonomía que les da su provincia. Por lo tanto, el Ministerio de Salud de la Nación no puede imponerle ninguna decisión a los Ministerio de Salud provinciales y a las Secretaría de Salud municipales.
De aquí es que nacieron y persisten estos 18 programas presupuestarios del Ministerio de Salud de la Nación buscando “inducir” a los Ministerios de Salud provinciales y a las Secretaría de Salud municipales a ejecutar las acciones que piensan, diseñan y deciden los funcionarios nacionales. La limitación es que el presupuesto con que el Ministerio de la Salud de la Nación quiere “inducir” es chico al lado de lo que los propios Ministerios de Salud provinciales y Secretarías de Salud municipales asignan con fondos propios.
Si además son 18 los programas nacionales se dispersan las acciones dispersas por lo que la posible efectividad de estos programas en “inducir” decisiones nacionales en los sistemas de salud provinciales y municipales se vuelven más remotas aún.
Conclusión: es irrelevante cuál es el plan de salud pública del nuevo gobierno nacional porque no va a tener efectividad dado el arreglo federal que impone la Constitución Nacional.
Recomendaciones de política
Lo que el nuevo Ministro o Secretario de salud nacional debería hacer es concentrarse en medir resultados sanitarios en las provincias y los municipios. Estos resultados deberían ser públicos informados, por los medios de comunicación masiva (usando la pauta oficial, en lugar de usarla para hacer propaganda política) a la población de forma tal que los ciudadanos tengan elementos para exigir a sus intendentes y gobernadores que mejoren la prevención de la salud y la gestión de los hospitales públicos.
En otras palabras, el órgano sanitario nacional debe “inducir” a los ciudadanos –brindándoles información– para que le exijan a los Ministerio de Salud provincial y Secretarías de Salud municipales a rendir cuentas por los recursos que ellos invierten y gestionan en salud pública.
Inducir a los ciudadanos a exigir mejores resultados sanitarios porque ya está demostrado que los Ministerio de Salud provincial y las Secretarías de Salud municipales no son inducibles (y menos con migajas).
