Enfoques de Políticas Sanitarias N° 36

La economía argentina después de las elecciones

Jorge Colina. Economista de IDESA.

Inflación, estancamiento, el dólar paralelo, impuesto a las ganancias, se mezclan con acciones "novedosas" –como los controles de precio, las prohibiciones para importar, las amenazas a empresas, la pesificación de los contratos, el cepo cambiario, el blanqueo, los cambios en el impuesto a las ganancias, los CEDIN, – que no dan resultados y sólo generan más incertidumbre y expectativas adversas. Después de las PASO (elecciones Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias) es importar tratar de descifrar el origen de estos problemas, para proyectar cómo sigue la situación después de las elecciones y cómo se la podría reencauzar.

El deterioro del Estado
Los problemas que todos los días llenan las noticias e impregnan de interrogantes, en realidad, son la manifestación de algo más estructural y subyacente. Son la señal de que algo no está funcionando bien. Figurativamente sería como interpretar que todos estos problemas son como un humo intenso que no deja ver hacia adelante y las acciones que se viene tomando son como la mano que trata (infructuosamente) de correr el humo de los ojos, pero el fuego está en otro lado. La forma de entender el problema es ubicar donde nace el fuego. Gran parte del origen de todos estos problemas que está viendo está en el deterioro que ha sufrido el Estado en estos años. Aquel Estado "superavitario", que supo ser el pilar del "modelo" que se arrancó en el 2002, dejó de ser tal en el año 2008. El Gráfico 1 presentan datos oficiales del Ministerio de Economía con tres variables que ayudan a entender el estado de las finanzas del sector público nacional.


En primer lugar está la evolución del resultado primario (que viene a ser la diferencia entre ingresos y egresos del Estado excluyendo los pagos de intereses de deuda pública), luego, el resultado financiero (que es el resultado primario pero con los pagos de intereses de deuda pública) y finalmente el resultado financiero excluyendo las transferencias desde la ANSES, el Banco Central y otros organismos –donde se cuentan, por ejemplo, PAMI, entre otros).

Allí se ve claramente que hasta el año 2008 el superávit primario (o sea, antes del pago de intereses de deuda pública) alcanzaba 3,1 punto del PBI y el financiero (o sea, computando el pago de intereses de deuda pública) era de 1,4 puntos del PBI. De todas formas, un año antes (2007), ya se prendió una luz de precaución porque hubo que apelar a recursos extraordinarios (en este caso del sistema previsional), caso contrario el resultado habría sido un déficit de 0,5 puntos del PBI.

A partir de mediados del 2008 se conjuga la famosa crisis con el campo, una sequía en el interior del país y la crisis internacional que se desencadena en setiembre de ese año con la caída de la banca Lehman Brothers (crisis que durará durante el 2009). En este panorama, el Estado nacional argentino se encontró con la escasez de recursos.

En respuesta, apeló a eliminar el sistema privado de capitalización previsional, para estatizar y apropiarse de los ahorros acumulados en las cuentas de capitalización individual de los trabajadores (que pasarían a conformar el Fondo de Garantía de Sustentabilidad –FGS– en manos de la ANSES) y de los aportes corrientes que los trabajadores formales realizan para su futura jubilación.

Así, el año 2009 da inicio a otra etapa donde se empieza a observar que el "superávit" es sólo primario, pero cuando se computan los intereses de deuda pública la situación pasa a déficit financiero y, lo más relevante, es que aparecen las transferencias de la ANSES, el Banco Central y otros organismos estatales. A partir del 2010, es claro el deslizamiento hacia el deterioro progresivo de la situación fiscal, en todas sus medidas (primario, financiero y financiero excluyendo transferencias).

El resultado primario pasa finalmente a convertirse en déficit (de aquí que ya no se escuchan anuncios de las autoridades nacionales proclamando el "superávit fiscal"), el resultado financiero pasa a ser déficit permanentemente y equivalente al que había en la década de los '90 (década simbólica por el déficit y el endeudamiento), y, si se corre el velo de las transferencias de la ANSES, Banco Central y otros organismos (PAMI entre ellos), surge que el nivel de desequilibrio de las cuentas públicas supera el 4% del PBI, o sea, un desequilibrio más grave que el de la década de los '90.

La única diferencia con aquella década es que a las transferencias del sistema previsional y del Banco Central le llaman "recursos extraordinarios", cuando en rigor es deuda pública; porque la ANSES para prestarle al Tesoro Nacional toma deuda con los trabajadores activos (que aportan para recibir una jubilación en el futuro) y con los jubilados presentes (que no cobran los juicios por falta de movilidad previsional), y el Banco Central se endeuda con los ciudadanos cuando emite dinero (que luego, por carecer de respaldo, se termina licuando con la inflación).
Por eso, el verdadero desequilibrio del sector público es de más de 4% del PBI y se financia con deuda pública emitida contra ANSES, el Banco Central y otros organismos (como PAMI).

Desequilibrio de finanzas públicas con creciente presión impositiva

Paradójicamente, los argentinos nunca pagaron tanto impuestos como en la actualidad. El Gráfico 2 presenta datos oficiales con la medición de la presión impositiva nacional y provincial (no está la municipal, aunque también es creciente). La presión impositiva se mide con el cociente entre la recaudación de impuestos y el producto bruto interno (PBI), de esta forma refleja la proporción del ingreso generado por la sociedad que se destina al financiamiento del Estado. Tomando como punto de referencia la presión impositiva que prevalecía en la época de la convertibilidad, que era de 21% del PBI, la recaudación impositiva creció a tasas muy superiores a la que creció la economía lo que llevó a que la presión de los impuestos se incrementara en 16 puntos porcentuales del PBI, alcanzando un nivel de 37% del PBI en el año 2012.

Este es un crecimiento sideral, pocas veces visto en otras experiencias en tan corto tiempo. Es casi como decir que, al término de una década, se paga un 75% más de impuestos por cada peso que produce la economía. Hoy la presión tributaria de Argentina es la más alta de Latinoamérica, es más alta que en varios países desarrollados (como Australia, Canadá, Japón, Corea o EEUU) y está próxima a la de los países europeos quiénes están en el umbral o algo por arriba del 40% del PBI.


El proceso de aumento de los impuestos estuvo facilitado por las altas tasas de crecimiento de la economía, que partía de una situación extremadamente crítica en términos de nivel de actividad, empujadas por una bonanza histórica de los precios internacionales, más la resurrección de la alta inflación combinada, en muchos casos, con el no ajuste de los parámetros de impuestos (aquí el impuestos a las ganancias es el más ilustrativo). Desde este punto de vista, el Estado argentino dispone hoy de recursos como nunca antes tuvo. Sin embargo, está en déficit.

El tema es que ha hecho crecer el gasto público también a ritmos muy acelerados. Un estudio del Fondo Monetario Internacional (FMI) (1) señala que ningún otro país en el mundo emergente ha hecho crecer tanto su gasto público como Argentina. Con datos de evolución del gasto público consolidado (o sea, de la Nación y los gobiernos sub-nacionales) para varios países emergentes, entre los años 2006 y 2012, surge que sólo tomando estos 6 años Argentina aparece a la cabeza con un incremento de gasto público total de 12 puntos porcentuales del PBI siguiéndole por detrás Arabia Saudita, Rusia, China, Sudáfrica, Chile, pero con incrementos de 6 puntos porcentuales del PBI, o sea la mitad y aún cuando no se está tomando en cuenta el período 2002 – 2006 donde Argentina casi seguro que subió su gasto público más que estos países. Según este estudio, el gasto público total en Argentina (nación, provincias y municipios) se estima en 43% del PBI para el año 2012.

Que el gasto público sea elevado no es bueno ni malo per se. Todo depende de cuántos servicios y qué calidad de servicios el Estado devuelve a los ciudadanos. Y aquí es donde la situación argentina es alarmante. Por el lado de la calidad de los servicios de salud pública, por ejemplo, no hace falta señalar que la presión que los ciudadanos ejercen para acceder a la cobertura de obras sociales y empresas de medicina privada sugieren que la calidad de los servicios en los hospitales públicos no ha mejorado –al menos– en consonancia con lo que aumentaron los impuestos. Por el lado de la calidad de la educación pública, las evaluaciones internacionales de calidad educativa arrojan que Argentina tuvo una involución entre los 2000 y 2009, y lo que perciben los padres no es diferente porque, según datos del propio Ministerio de Educación, la matricula total de la educación inicial, primaria y secundaria entre los años 2004 y 2010 se incrementó en 452 mil niños y jóvenes, de los cuales 73 mil optaron por escuelas estatales y los 373 mil restantes optaron por escuelas privadas; para tener una idea de la medida del derroche que se dio en los recursos públicos de educación, la misma fuente oficial señala que por cada 3 nuevos alumnos que optaron por las escuelas estatales se crearon 2 nuevos cargos docentes, o sea, mientras las familias optaban por las escuelas privadas los impuestos se asignaban a crear cargos docentes en las escuelas públicas. Este es sólo un botón de muestra del derroche que se cometió con el aumento del gasto público por desidia en la calidad de la gestión del Estado.

Entonces, con un nivel de gasto público consistentemente creciente a tasas superiores al nivel récord al que venían creciendo los impuestos, el déficit fiscal tuvo la evolución que se muestra en el Gráfico 1, donde se observa con facilidad que el crecimiento de los impuestos no alcanza y hay que apelar al financiamiento desde la ANSES (deuda previsional), desde otros organismos como PAMI (deuda intergubernamental) y desde el Banco Central (deuda con los ciudadanos que se licua con inflación).

La inflación es una forma de financiamiento del Estado. El Estado emite dinero –el cual formalmente es un compromiso del Estado con el ciudadano de que ese dinero permitirá comprar cierta cantidad de productos– pero que, al desvalorizarse por el aumento de los precios, el ciudadano pierde parte del poder de compra que tenía ese dinero, de aquí que esta pérdida se conoce también como "impuesto inflacionario". El Gráfico 3 muestra cómo desde el 2007 en adelante el sector público nacional ha apelado profusamente a la inflación como mecanismo complementario de financiamiento del gasto público.



El año 2002 hubo un fuerte pico inflacionario pero que posteriormente se apacigua hasta el año 2006. En enero del 2007, es precisamente el sector de la medicina prepaga el protagonista del primer embate de distorsión de los índices de precios a raíz de que la inflación comenzó a ser un problema serio (2). Se masificaron los controles de precios, se produjo la intervención en el INDEC y la distorsión del índice de inflación, se hicieron rutina las amenazas y bravuconadas, pero no había una política anti-inflacionaria profesional y seria. De hecho, se promovieron (y se siguen promoviendo) incrementos muy elevados de salario de convenio, que obviamente convalidan alzas de precios, y, como tal, auto-alimentan la inflación. Así, la inflación se fue agravando y quedó instalada a tasas altas.

Cuando la gente se cansa del "impuesto inflacionario" comienzan las crisis cambiarias

Con los salarios y los precios subiendo al orden del 25% anual, el valor del dólar oficial empezó a quedar "barato". Las autoridades no lo ajustaron, porque temían correr el riesgo de espiralizar la inflación. Pero mientras más se retrasaba el dólar, más baratas se hacían las importaciones, los viajes al exterior, menos rentables las exportaciones (hasta que se estancaron), y así comenzó una presión creciente sobre el mercado cambiario. La respuesta de las autoridades comenzó siendo la obstaculización, luego la limitación, luego la prohibición de ciertas importaciones; como los resultados eran tenues, se trató de forzar a que las operaciones inmobiliarias y los contratos se hagan en pesos (la "pesificación"); como la demanda de dólares no amainaba, a finales del 2011, se apela a prohibir comprar dólares en el mercado oficial (el "cepo" cambiario), entonces renace un viejo conocido de la historia económica argentina: el dólar paralelo.

Con el resurgimiento del mercado de cambios paralelo, los agentes económicos (familias, ahorristas, empresas, bancos, especuladores, etc.) perciben de que hay escasez de dólares, que la inflación se puede agravar y, por lo tanto, quién detente pesos se le van a desvalorizar a mayor ritmo; de aquí que la gente empieza a pugnar por comprar dólares, ya no sólo para consumir en importaciones o viajes al exterior, sino para preservar el valor de sus ahorros; esta conducta, inducida por la alta inflación, genera otro conocido: la brecha cambiaria; esto es una gran diferencia entre el dólar oficial y el paralelo. Lo que agrava el problema, porque ejerce mucha más presión por parte de los agentes económicos a hacerse de dólares oficiales para comerciarlos en el mercado paralelo. Dólar paralelo, brecha cambiaria prohibiciones, pesificación compulsiva, amenazas, bravuconadas, alta presión impositiva, hace que las expectativas se vuelven negativas y se instala la incertidumbre. En este escenario, los espacios de acción pública quedan cercenados (por eso se ofrecen "blanqueos" y CEDIN, pero la gente ha dejado de creer).

¿Cómo sigue la situación después de las elecciones?

Ante la derrota electoral, se busca algún movimiento que apacigüe los ánimos caldeados. Se decide, entonces, reducir parte de la presión impositiva del impuesto a las ganancias sobre los salarios. Pero en lugar de instrumentar este cambio de una manera mínimamente ordenada (y como se venía haciendo), que era limitarse a actualizar los deducibles de la Ley de Impuesto a las ganancias, se quiere "innovar" modificando el diseño del impuesto. Se establece que sólo pagarán el impuesto los trabajadores que hayan devengado entre enero y agosto del 2013 salarios superiores a $12.500 de bolsillo, quiénes liquidarán el impuesto con un incremento de los deducibles aumentados en un 20%, pero sólo para los trabajadores que tengan salarios hasta $20.000 dado que a partir de ese umbral pagarán con los deducibles sin modificarse. A esto se suma la propuesta de seguir haciendo crecer la presión impositiva, por otra vía, ya que se propone quitar la exención del impuesto a las ganancias por la compra-venta de acciones y otros activos financieros que se transan fuera de la bolsa, y se crea un impuesto a la distribución de las utilidades acumulado con el impuesto a las ganancias de las sociedades.

O sea, las distorsiones y las desprolijidades se siguen acumulando. Este cambio, de tener un impacto favorable para los trabajadores, será minúsculo y focalizado en un grupo, pero seguro que traerá aparejado un perjuicio masivo porque con el nuevo impuesto sobre las empresas se profundizará la desaceleración de la inversión y el estancamiento económico.

Pasadas las elecciones de octubre, con vistas al 2014-2015, si el camino que elijen las autoridades es el mismo que se viene transitando, sería excesivamente optimista esperar resultados diferentes. Lo que va a pasar es que así como se cristalizó la inflación en niveles elevados se va a cristalizar el estancamiento de la economía, y van a prevalecer sentimientos de desazón, entrecruzados con crispación, inestabilidad y la incertidumbre permanente. Las energía de la sociedad van a estar puestas en la sucesión presidencial más que en revertir el ocaso del país.

¿Cuál sería el camino alternativo?

Un cambio de rumbo estructural comienza por revertir el deterioro del Estado. Ninguna sociedad puede desarrollarse si no cuenta con un Estado altamente profesionalizado, eficiente en su gestión y económicamente solvente. Esto implicaría, por el lado de los ingresos públicos, convalidar, o modificar, en el Congreso Nacional (la institución representativa del pueblo que, según la Constitución Nacional, es la única que fija impuestos) el actual nivel de presión impositiva, también la regla de redistribución entre las provincias (coparticipación federal), dado que son éstas las jurisdicciones que tiene el grueso de las responsabilidad sociales, y recuperar el Presupuesto Nacional como instrumento de gestión y control de los recursos públicos; por el lado del gasto, hay que rediseñar los esquemas de gestión de los servicios sociales (educación, salud, seguridad, urbanismo, infraestructura), a fin de lograr más calidad en los servicios públicos y un uso más racional de los recursos.

Obviamente, que un tercer aspecto es modernizar la estructura del Estado, profesionalizando sus recursos humanos y su prácticas de gestión, desterrando el empleo público con fines partidistas y clientelísticos. De todas formas, esta es una agenda demasiado ambiciosa para una gestión de transición. En este sentido, en la transición lo que puede hacerse es revisar ciertos aspectos muy cuestionados del gasto público, que ayudarían a dejar para la próxima administración las cuentas públicas más ordenadas, e incluso con espacios para reducir la presión impositiva y la tasa de inflación. Se trata de los subsidios económicos. Estos subsidios son los que reciben los sectores de la energía eléctrica, carburíferos, el transporte y las empresas públicas deficitarias. Su finalidad es sostener los precios de las tarifas artificialmente bajos (lo que echa "nafta" al fuego de los problemas económicos), generando situación de mucha inequidad (porque familias de altos ingresos reciben subsidios injustificados) y prácticas de mercado perversas (como empresas estatizadas que compiten con subsidios estatales distorsionando y deteriorando los servicios –como es el caso de la actividad aerocomercial, trenes y colectivos). Esto subsidios son crecientes, en el año 2012 pasaron la barrera del 4% del PBI y este año se proyecta que pueden llegar a ser del 6% del PBI; o sea, si estos subsidios el Estado podría prescindir de las transferencias de ANSES, Banco Central y PAMI, entre otros (Gráfico 4).

Con mucha rapidez se puede terminar con los subsidios a las empresas públicas deficitarias. Con un poco más de profesionalismo y cautela se pueden eliminar los subsidios a la energía y al transporte, básicamente porque hay que diseñar esquemas de tarifas sociales para no perjudicar a los hogares más pobres. Pero en lo que no caben dudas es que eliminarlos es una tarea de la transición (2014-2015).


(1) Fiscal Monitor. A Progress Report on Fiscal Adjustment. Oct. 2012. (www.imf.org).

(2) En enero del 2007, la Secretaría de Comercio cambia la forma de medir la incidencia de la medicina prepaga en el Indice de Precios al Consumidor (IPC) a fin de que el ajuste de las cuotas –ajuste que se producía debido a que la inflación comenzaba a agravarse– no se manifestara en el IPC. Aquí es cuando se crean los planes con copagos.

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